Die Malaiischen Herrscher: endlich gezähmt? |
Andrew Harding
Der Verfasser ist promovierter Rechtswissenschaftler und Dozent an der School of Oriental and African Studies, University of London. Er lebte und lehrte mehrere Jahre in Singapur.
Das politische Ränkespiel über die Macht der malaiischen Herrscher, das seit den Wahlen 1990 im Gange ist, entwickelte sich kürzlich zu einer schweren Krise, die schließlich mit einer Vereinbarung zwischen den Herrschern und der Regierung beendet werden konnte. Es ist nicht die erste Krise solcher Art und wird sicherlich auch nicht die letzte sein.
Seit 1946 hat das Problem der Monarchie die Gemüter und Geduld der
Verfassungsväter in Malaysia auf die Probe gestellt. Die britische Kolonialverwaltung
mußte 1948 ihre Pläne aufgeben, die Machtbefugnisse der neun Sultane aufzuheben, um
einen einheitlichen Staat, die Malaiische Union, zu schaffen. Die Malaien bekämpften
vehement den Plan wurde einen Angriff auf die Kultur und Indentität ihrer Staaten.
Schließlich wurde 1948 die Vereinbarung über eine Föderation von Malaya getroffen,
welche die Sultane als verfassungsmäßige Oberhäupter der malaiischen Staaten
beibehielt, die zusammen mit Penang und Malakka eine Föderation bilden.
Bundesstaaten und Sultanate in Malaysia:
Bundesstaaten mit einem Sultan als Oberhaupt:
Perlis, Kehdah, Perak, Kelantan, Trenganu, Pahang, Selangor, Negri Sembilan, Johor
Bundesstaaten mit Gouverneuren:
Penang, Malakka, Sarawak, Sabah
Mit der Unabhängigkeit 1957 wurde eine Verfassung eingeführt, deren Entwurf von der Verfassungskommission unter Lord Reid ausgearbeitet worden war und die die in 300 Jahren entwickelten klassischen englischen Prinzipien der Einschränkung königlicher Macht verkörperte. Die Herrscher mußten auf Anweisung der Regierung handeln und behielten lediglich zeremonielle und religiöse Funktionen. Das Problem, ein Staatsoberhaupt für die ganze Föderation zu haben, wurde mit einem neuartigen und außerordentlich komplizierten Rotationsverfahren für die Besetzung des Amtes des Yang di-Pertuan Agong (Oberhaupt der Föderation oder König) durch Wahlen unter den neun traditionellen Herrschern gelöst. Die Herrscher treffen sich in einer Konferenz der Herrscher, welche einige wichtige verfassungsmäßige Funktionen wahrnimmt.
Allerdings waren mit dieser Vereinbarung die Spannungen zwischen den königlichen Ambitionen und den verfassungsmäßigen Einschränkungen nicht gelöst, und die folgende Zeit war gekennzeichnet von allmälich wachsender Feindschaft zwischen Politikern und Herrschern. Die Konventionen nach englischem Vorbild wurden von den malaiischen Herrschern, die andere Vorstellungen von ihren Privilegien haben als ihre englischen oder europäischen Äquivalente, nicht immer eingehalten. Einige Herrscher haben sich in die Politik der Bundesstaaten eingemischt und für die Absetzung von Ministerpräsidenten gesorgt, mit denen sie nicht einverstanden waren. Die herrschende Partei war in dieser Hinsicht erstaunlich entgegenkommend. Einige Herrscher haben ihre Unterschrift unter Gesetzesbeschlüsse lange hinausgezögert, um ihre Irritation über die Handlungen der Landesregierungen auszudrücken. Ein Herrscher hat sogar den Ministerpräsidenten entlassen. Häufig nahmen sie Anstoß an der Art, wie die Politiker an sie herantraten, unabhängig von dem eigentlichen Inhalt ihres Anliegens.
Ein Höhepunkt der Auseinandersetzungen war 1983, als die Bundesregierung befürchtete, daß der nächste Yang di-Pertuan Agong, der Sultan von Johor, sich in die Bundespolitik einmischen würde und verhängnisvolle Auswirkungen befürchtete. Sie brachte eine Verfassungsänderung ein, welche die königliche Zustimmung zu vom Parlament verabschiedeten Gesetzen beseitigte und legte die Befugnis, einen Staatsnotstand zu erklären, die bisher dem Yang di-Pertuan Agong auf Anraten der Regierung oblag, allein in die Hand des Premierministers. Daraufhin geschah genau das, was die Verfassungsänderung verhindern sollte. Der Yang di-Pertuan Agong verweigerte im Einverständnis mit den anderen Herrschern seine Zustimmung zur Verfassungsänderung, und die darauf folgende 5-monatige Verfassungskrise endete mit einem peinlichen Rückzug der Regierung. Es wurde eine Kompromiß erzielt, wonach der Yang di-Pertuan Agong das Recht hat, Gesetzesvorlagen mit seinen Einwänden an das Parlament zurückzugeben. Allerdings kann das Veto mit einer erneuten Parlamentsmehrheit überstimmt werden. Außerdem nahm die Regierung ihren Vorschlag über die Kompetenz zur Ausrufung des Notstandes zurück.
Selbst diese Vereinbarung konnte nicht endgültig die Befugnisse der Monarchie einschränken. Die Herrscher haben weiterhin ihre Ministrpräsidenten beeinträchtigt und 1988 war der Yang di-Pertuan Agong, der Sultan von Johor, in den Skandal um die Entlassung des höchsten Richters, dem Lord President of the Supreme Court, Tun Salleh Abas, verwickelt. Es war Tun Sallehs Brief an den Yang di-Pertuan Agong im März 1988, an dem der König Anstoß nahm und damit eine Krise der Judikative heraufbeschwor, die zur Entlassung von Tun Salleh und zwei weiteren Richtern führte.
Das Unbehagen der Regierung über die Herrscher machte sich später an dem Sultan von Kelantan fest und fand zum Beispiel häufiger Ausdruck auf Parteikongressen der malaiischen Regierungspartei UMNO Baru und in Ministerreden. Dieser hatte nicht nur den traditionellen Streit mit seiner Landesregierung, sondern setzte sich bei den Wahlen zum Bundes-und Landesparlament 1990 offen für die Opposition ein, der es gelang, alle Mandate im Landesparlament von Kelantan für sich zu gewinnen und damit die Parteien der Regierungskoalition im Bundesparlament, die Barisan Nasional, aus der Regierung in Kelantan zu verdrängen. Er krönte sein Vorgehen damit, indem er seinen importierten Lamborghini-Sprortwagen von den Zollbehörden abholte, ohne Zoll dafür zu zahlen. Es muß hinzugefügt werden, daß solche Ereignisse nicht untypisch für köngliche Verhaltensweisen sind.
Regierung und Öffentlichkeit waren nicht nur wegen des Verhaltens des Sultans von Kelantan beunruhigt.Die Ereignisse führten zu einer Diskussion über eine Reihe von Unzufriedenheiten über die Herrscher. Kriminelle Delikte des Sultans von Johor sowohl zu Zeiten, als er noch Kronprinz war, und als Yang di-Pertuan Agong werden offen im Parlament angesprochen: die Tötung eines Golf-Gehilfen und vor kurzem die Mißhandlung eines Hockeytrainers mit eingeschlossen. Einer Bestrafung entkam der damalige Kronprinz aufgrund einer Begnadigung durch seinen Sultan Vater, und später konnten solche Vergehen nicht mehr von der Justiz verfolgt werden, da die Herrscher nach der Verfassung für ihr Tun nicht vor Gericht belangt werden können. Die Presse berichtete über den luxuriösen Lebensstil der Herrscher und bezogen sich z.B. auf eine sehr verschwenderische Renovierung des Palastes für eine Sitzung der Konferenz der Herrscher, die sich als überflüssig erwies, da die meisten königlichen Gäste Hotels bevorzugten. Die Regierung machte deutlich, daß besondere Bevorzugung der Herrscher, was Lizenzen, Konzessionen und Begünstigungen anging , abgeschafft wird. Auch gab es Unmut über die Art wie sich die königlichen Familien im Geschäftsleben einbringen.
Das Problem der Regierung war es bisher, wie sie die Herrscher einschränken und sie innerhalb ihrer verfassungsmäßigen Grenzen halten kann. Eine Handlungsstrategie außerhalb einer verfassungsrechtlichen Festlegung wurde für sinnvoll erachtet. Die Herrscher sollten dazu bewegt werden zuzustimmen, sich im Geiste der Verfassung zu verhalten. Anfang 1992 wurde so vorgegangen und es führte zu der Proklamation vom 4.7.92, die, nach einigen Verhandlungen zwischen den Herrschern und der Regierung, den Herrschern ein Korsett eigenen Zuschnitts auferlegte, in dem die verfassungsmäßigen Konventionen klargestellt und die Intention der Herrscher, im Rahmen der Gesetze zu handeln, bekräftigt wurden. Allerdings war das erarbeitete Dokument in einer Reihe von Punkten selber ziemlich unklar und nur von 6 Majestäten unterzeichnet. Ferner war klar, daß es verfassungsrechtlich für sie nicht bindend war, sondern nur einer Absichtserklärung bzw. Erklärung der Übereinstimmung in der Interpretation der Verfassung gleichkam.
Der Regierung wurde damit klar, daß eine auf Konsens zielende Vorgehensweise gescheitert war. Sie benutzte den Fall der körperlichen Mißhandlung eines Hockeytrainers durch den Sultan von Johor, um zu signalisieren, daß sie solch behutsame Vorgehensweise fallen lassen und ihre 2/3 Mehrheit im Parlament dazu gebrauchen würde, die Verfassung zu ändern. Problematisch daran war allerdings, daß diese Änderungen selbst der Zustimmung der Konferenz der Herrscher bedürfen, die nicht so ohne weiteres ihre eigene Macht beschneiden würden.
Eine Vorlage zur Änderung der Verfassung wurde im Parlament eingebracht und schließlich am 20. Januar 1993 von beiden Häusern verabschiedet. Sie war weit vom Versuch entfernt, die Monarchie abzuschaffen, aber beschnitt die Macht der Herrscher erheblich. Sie sah folgende Punkte vor:
Da Gesetzgebungen, die die Macht und die Privilegien der Herrscher betreffen, laut Verfassung der Zustimmung der Konferenz der Herrscher bedürfen, trafen sich diese am 19.1.93 und erklärten einstimmig, der Vorlage für die Verfassungsänderung aus folgenden Gründen die Zustimmung zu verweigern:
Allerdings wurde in der Erklärung auch anerkannt, daß es nicht zweierlei Rechtssystem im Land geben könne und daß kein Herrscher das Recht habe, andere Personen zu verletzen oder ihnen Schaden zuzufügen. Anstelle eines Sondergerichts solle, eine Beratungsausschuß eingeführt werden, dem das Recht eingeräumt wird, die Absetzung eines Herrschers zu empfehlen.
Während des ungewöhnlichen Monats, welcher der Bekanntgabe folgte, inszenierte die Presse gegen die Herrscher eine Kampagne von nie dagewesener Schärfe. Jeder nur denkbare Grund für Beschwerden wurde aufgegriffen, kein Thema und keine Person blieben ausgespart. Das Aufwiegelungs-Gesetz, welches die Kritik an den Herrschern verbietet, wurde im Eifer des Gefechts scheinbar vergessen.
Wie 1983 wurde auch dieses Mal ein Übereinkommen erreicht. Am 12.3.93, nach einer Konferenz der Herrscher, gaben sie gemeinsam mit der Regierung eine Erklärung heraus, die besagte, daß eine Einigung erzielt worden war, wonach die Vorlage mit Veränderungen im Einverständnis mit der Regierung und den Herrschern vom Yang di-Pertuan Agong an das Parlament zurückgegeben wird und die Herrscher damit gleichzeitig der Verfassungsänderung zustimmen. Am 18.2. erreichte die Verfassungsänderungs-Vorlage das Parlament und wird vom 8. bis 10. März behandelt werden.
Die Veränderungen der Vorlage haben folgende Auswirkungen:
Der Premierminister erklärte bereits den Sieg, bevor die Vorlage veröffentlicht worden war, indem er sagte, daß die Änderungen von geringer Bedeutung wären und daß die Verfassungsänderung ihren Zweck erfüllte, den Herrschern ihren Platz zuzuweisen.
Die oben beschriebenen Ereignisse sind ein weiterer Schritt zur Anpassung der Privilegien der Herrscher an die Anforderungen einer modernen und demokratischen Verfassung. Ein Verhalten, das in vorkolonialer Zeit oder selbst in der Kolonialzeit, als nicht zu hinterfragen galt, wird heute nicht mehr hingenommen. Ein altes Sprichwort besagt, daß Konventionen, die gebrochen werden, zu Gesetzen gemacht werden. Dieses Sprichwort entspricht genau der schwindenden Position der malaysischen Herrscher in der Politik. Die Konvention, die die königliche Zustimmung zu Gesetzen vorschreibt, wurde gebrochen und wurde deshalb 1983 einer rechtlichen Regelung unterworfen. Die Konvention, daß selbst ein Monarch die Gesetze respektieren muß, wurde gebrochen und deshalb die Immunität vor rechtlicher Verfolgung abgeschafft.
Eines der wichtigsten Ergebnisse der Krise ist jedoch, daß das Ansehen der Herrscher erhebliche Eibußen erlitten hat. Sie werden nicht mehr erwarten können, daß die Verwaltungsregeln und die Gesetze zu gunsten der Herrscher angewandt werden. Die Herrscher haben die Grenzen ihres Einflußes erkennen müssen und sind sich im klaren darüber, daß sie das Risiko ihrer Abschaffung eingehen, wenn sie sich nicht den Anforderungen einer modernen, demokratischen Verfassung anpassen, ein Schicksal, welches ihnen Gleichgestellte in Indonesien und Indien erleiden mußten. Die verhältnismäßig geringfügigen Änderungen der von der Regierung vorgelegten Vorlage machen die verfassungsmäßige der Herrscher deutlich. Voraussichtlich wird dies auch sichtbar in Angelegenheiten, die nicht in der Verfassungsänderung angesprochen werden, wie die Einmischung in die Politik.
Möglicherweise haben die Vorgänge jedoch eine entgegenwirkende Konsequenz. Man muß sehen, daß die Herrscher ihre Staaten symbolisch und sichtbar repräsentieren. Durch den Angriff der Bundesregierung auf die Herrscher wurde indirekt die Macht der Bundesstaaten angegriffen und implizit ihre bisherige Bedeutung verringert. Man sollte sich vergegenwärtigen, daß an der Forderung nach Beibehaltung der Rechte der Staaten der britische Plan einer Malaiischen Union von 1946 scheiterte. Ferner war ein Grund für die Verfassungsänderung seitens der Parteien der Regierungskoalition der Sieg von Oppositionsparteien in Kelantan. Wenn auch der Anspruch der Herrscher auf die Rechte der Bundesstaaten nicht überzeugt und ihr (nicht mehr geäußerter) Vorwurf von Verfassungswidrigkeit nicht haltbar ist, so kann es schon gut sein, daß die Regierung sich ermutigt fühlt, die Rechte der Bundesstaaten weiter einzuschränken. Bei solch einem Versuch würde sie genau das erreichen, was den Briten 1946 nicht gelang, nämlich Malaysia in einen Einheitsstaat zu verwandeln.
Hinter der Krise über die Immunität der Herrscher wartet eine sehr viel ernsthaftere Krise, in der die Bundesstaaten darum kämpfen werden, ihre bereits schwindende Autorität gegen das Eindringen einer Bundesverwaltung, die immer stärker nach Kontrolle über alle Bereiche des Lebens in Malaysia giert, geltend zu machen. Gegen die Einschränkung der Immunität der Herrscher hat selbst die Opposition kaum Bedenken; wenn es aber um die Einschränkung der Rechte der Bundesstaaten geht, ist mit einer größeren Unruhe zu rechnen.
Übersetzung aus dem Englischen: Peter Franke
Aus Südostasien Informationen Nr. 1/1993 S. 37 - 39
Stand: 02. Juli 2004, © Asienhaus
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